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Conseiller l'État
inspirent les programmes qu'elle pilote, à l'instar de ceux sur
les start-up d'États, sur les entrepreneurs d'intérêt général ou
sur les laboratoires d'innovation publique dont la première
évaluation a été réalisée par un cabinet privé.
La DITP se présente comme un cabinet de conseil interne
à l'État qui offre ses services en matière de transformation
publique. Or, au sein de cette direction, les agents contractuels
atteignent près de 50 % des effectifs et les revolving
door sont fréquents. Elle représente moins l'internalisation
du conseil qu'un terrain d'atterrissage propice à la pénétration
des cabinets privés au cœur de l'Administration. Elle
illustre l'hybridation à l'œuvre au sein de l'État au point que
ses travaux sous influence représentent un curieux mélange
des intérêts. Ses travaux sont sans cesse inspirés, voire formatés
par les analyses des cabinets, comme l'indique le rapport
prospectif sur l'impact de la transformation numérique sur
les métiers publics, publié en novembre 2018, issu d'un travail
réalisé préalablement par Roland Berger et Wavestone.
Difficile d'identifier qui s'exprime à travers la DITP et pour
quels enjeux. Par ses expérimentations et conseils, elle offre de
nouvelles méthodes et un nouveau regard sur l'Administration
qu'il n'est pas question de contester, mais l'omniprésence
des cabinets privés en son sein laisse planer un doute sur les
objectifs recherchés.
Cette hybridation des élites au sommet de l'État est qualifiée
de « noblesse managériale publique-privée » 33
ce qui fait ressortir
l'inextricabilité du rapport entre une partie de la fonction
publique et les consultants. En janvier 2022, la Cour
des comptes a relevé, à propos du marché de réalisation de
l'outil Portalis, des situations proches de l'emploi de salariés
ainsi que la présence, au sein du ministère de la Justice, pour
des périodes très longues et à temps plein, de salariés des prestataires,
positionnés sur des postes à responsabilité, faisant
craindre un risque pénal de prêt illicite de main-d'œuvre 34
.
Dès lors, les cabinets de conseil deviennent des acteurs administratifs
privés qui s'inscrivent de manière quasi permanente
au cœur de l'action publique.
La réinternalisation des oracles constitue la dernière étape de
cette cryptocratie. La DITP a profité dans le budget 2023
de la création de quinze postes spécialisés dans la stratégie,
l'efficacité opérationnelle, les sciences comportementales et le
coaching, portant le vivier d'experts et consultants à quatrevingts.
Il ne s'agit pas de réinternaliser la consultocratie par
la création de postes au sein des inspections ou par la formation
des agents, mais d'accroître plutôt l'intégration des
consultants privés au sein de la DITP, sans pérennisation des
effectifs et des compétences. Sans compter que le nombre de
ces consultants internes reste dérisoire. La cryptocratie oraculaire
continue de reposer très largement sur l'externalisation
de prestations intellectuelles aux contours juridiques flous.
33 J. Gervais, C. Lemercier et W. Pelletier, La valeur du service public, 2021, La
Découverte.
34 C. comptes, Améliorer le fonctionnement de la Justice - Point d'étape du plan de
transformation numérique du ministère de la Justice, janv. 2022.
B. Les techniques oraculaires
La commande de prestations intellectuelles concerne tous
les secteurs d'activité, le plus grand nombre étant le fait des
ministères chargés de l'Écologie, de l'Intérieur, des Affaires
sociales et du Travail, de la Transformation et de la Fonction
publiques, et des Finances. Les services externalisés recouvrent
des objets variés qui ne se limitent pas à la réalisation d'une
expertise ou à la production de recommandations. Les qualifications
employées relèvent d'un jargon peu compréhensible
au profane, et les notions employées informent mal sur le
contenu de l'activité. Dans les faits, les conseils prodigués par
ces conseillers du Prince se convertissent en décisions, parfois
prises de manière monopolistique.
L'absence d'harmonisation des notions utilisées est un facteur
d'opacité. Les inscriptions comptables sont très différentes
d'un ministère ou d'un opérateur à l'autre pour une même
prestation. Les achats de l'État sont référencés dans le système
d'information Chorus au moment de leur initialisation par le
prescripteur, lors de la première saisie de l'engagement, lequel
identifie la nature de l'achat en utilisant la nomenclature des
achats de l'État 35
. Les prestations de conseil s'insèrent dans
cette classification comptable qui ordonne les achats selon
15 « domaines » d'achat divisés en 65 « segments », eux-mêmes
divisés en 400 « groupes de marchandises », qui ne permettent
pas toujours une identification univoque et couvrante des
achats, en particulier pour les prestations de conseil. Or, la
Cour des comptes relève que le logiciel comptable ne permet
pas d'assurer le pilotage de l'exécution financière des marchés
; l'alimentation du module Chorus trois fois par an est
insuffisante pour informer sur les prestations consommées ; la
notion d'accord-cadre n'est pas prise en compte dans les logiciels
de gestion. Mais la Cour constate également que « ces
carences résultent autant des outils et procédures utilisés que
d'un défaut de suivi par les Administrations et d'un périmètre
incomplet pour l'analyse » (p. 30). L'absence de pilotage et de
suivi de l'Administration crée un trou noir au sein de l'État
qui laisse une grande latitude aux consultants pour agir sur les
politiques publiques.
Il n'existe pas de définition de la prestation de conseil, les
autorités procédant par listes. La commission sénatoriale les
définit en proposant une liste de six activités délimitant le
champ de sa propre enquête tandis que, de son côté, le Jaune
budgétaire rassemble sept groupes de marchandises qui correspondent
aux prestations visées par la circulaire du 19 janvier
2022. Cette liste est trop succincte pour rendre compte de
la diversité des externalisations. Plus de précisions sont apportées
par la note sous triple-timbre DAE/DB/DITP de juillet
2022 qui a défini le périmètre à partir de la nomenclature
des achats de l'État et des groupes de marchandises, en y asso35
La DAE a défini une nomenclature, mise en œuvre à partir de 2014, qui se
compose de six groupes de marchandises se rattachant aux prestations de conseil :
audit comptable et financier ; de communication ; en droits et assurance ; en
systèmes d'information et en technologies numériques ; stratégie d'organisation ;
expertise métier.
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