Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024 - 94

Dossier
ciant une description des voies et moyens de l'encadrement
s'attachant aux prestations. Elle a établi une liste de quarantetrois
groupes de marchandises (GM) qui concernent toutes
les activités de conseil, notamment informatiques, ou encore
les formations linguistiques, et tous les achats identifiés sous
Chorus au titre de l'un de ces quarante-trois groupes.
Les formulations énigmatiques ne laissent pas clairement
entrevoir à quelle mission exacte les prestations correspondent.
Toujours est-il que les cabinets ne sont pas de simples conseillers
techniques, en dépit des apparences juridiques qui leur
ferment tout pouvoir de décision. Les prestations techniques
qu'ils exécutent contribuent à leur octroyer un pouvoir de
fait dépassant le conseil ou la recommandation. Le fonctionnement
des services publics dépend désormais de systèmes
d'information dont la réalisation ou la mise en œuvre relève
de cabinets de conseil. Le recours à ces cabinets pour la programmation
d'outils numériques sur lesquels s'appuient les
services publics (pour le paiement du personnel, les échanges
de données sensibles, l'organisation d'un service, etc.) crée
une dépendance. Non seulement ces cabinets déterminent
les modalités de fonctionnement de la puissance publique,
mais ils se rendent indispensables par la suite pour la maintenance
de leur matériel, à un coût prohibitif, ce qui les installe
durablement dans l'organisation administrative. C'est parfois
le contenu d'une politique publique ou d'une réforme qui
se niche dans l'apport logistique de ces cabinets au cœur de
l'appareil régalien.
La catégorie juridique de la prestation de conseil masque mal
l'existence d'un pouvoir privé qui agit d'autant plus efficacement
qu'il est couvert par un droit dont les formules en
euphémisent la portée et les effets. Les consultants participent
de plus en plus à la détermination du contenu des réformes.
Ainsi, par exemple, dans un relevé d'observations définitives
de décembre 2022 sur Les achats liés à la crise sanitaire financés
par les dotations exceptionnelles de l'assurance maladie, la Cour
des comptes constate avec étonnement une « anomalie »
dans le fait de confier, de juin 2020 à mars 2021, au cabinet
Roland Berger la prise en charge de la direction de la cellule
de coordination interministérielle de logistique (CCIL) mise
en place dans le cadre de la crise sanitaire. La Cour fait remarquer
que « le consultant a été le rédacteur de nombreuses
notes d'arbitrage et présentations adressées au cabinet du
ministre sur des sujets relevant des attributions de la direction
générale de la santé (DGS) ». D'autres fois, le recours
aux consultants justifie de ne pas recourir à l'adoption d'une
norme pour appliquer une réforme ou réorganiser un service,
ce mode d'évitement ou de contournement échappe ainsi à
tout débat et toute publicité. D'où la nécessité de rechercher
la légitimité de cette action privée au cœur de la puissance
publique.
C. Une légitimité introuvable
Les consultants ne sont ni élus ni nommés mais sélectionnés
par des procédures contractuelles. Ils participent ainsi à
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36 F. Gatti, L'Autruche et le Curieux. Peut-on reféconder sérieusement la pensée managériale
et les organisations ?, 2023, Enrick B. Éditions ; C. Genoud, Leadership,
agilité, bonheur au travail... Bullshit ! En finir avec les idées à la mode et revaloriser
(enfin) l'art du management, 2023, Vuibert.
la décision publique sans les contraintes des fonctionnaires.
Comme le constate la Cour des comptes, « l'association de
cabinets privés à l'action des Administrations est devenue
un mode ordinaire de couverture des besoins dans certains
secteurs ». Pourtant, conclut-elle, cette option a été retenue
« sans qu'ait été défini au préalable un cadre harmonisé et
qu'une doctrine d'emploi suffisamment précise ait été formalisée
» (p. 137). L'enquête sénatoriale révèle de son côté
qu'« aucune explication d'ensemble, cohérente et générale, ne
peut être fournie de l'augmentation du recours à des cabinets
privés au cours de la dernière décennie. Cette évolution est,
au mieux, constatée mais ni anticipée ou décidée dans une
démarche prospective, ni analysée ou expliquée a posteriori
(...) ».
Leur légitimité découlerait de leur expertise, et dans nombre
de cas ils offrent effectivement des évaluations complémentaires
à celles de la fonction publique. Certaines grandes
firmes recherchent une caution scientifique et créent des
instituts de recherche (McKinsey Global Institute) ou multiplient
les partenariats avec les grandes écoles, quinze accords
ayant par exemple été conclus par l'École polytechnique,
pour un montant annuel de près de deux millions d'euros.
Il s'agit autant d'un moyen de diffuser leur idéologie managériale
que de recruter leurs futurs collaborateurs. La plupart
des grandes sociétés multiplient également les publications
pseudo-scientifiques, via des think tanks, des lobbies ou en
recrutant des chercheurs et spécialistes. Ce travail constitue
moins une production intellectuelle qu'une communication
promotionnelle propageant un discours aguicheur et très
attractif qui rassure les pouvoirs publics, et ce d'autant plus
que ceux-ci sont, à l'inverse, peu réceptifs aux travaux scientifiques
parfois plus alarmistes.
On ne peut nier que cette effervescence forge, à l'occasion,
idées et débats. Pour autant, les cabinets de conseil sont
souvent critiqués pour la partialité de leurs expertises qui
répondent aux commandes politiques, loin des méthodes
scientifiques éprouvées 36
. Ils satisferaient les attentes subjectives
de leurs commanditaires là où les fonctionnaires s'attacheraient
à une exigence d'objectivité et seraient plus prompts
à critiquer les partis pris. En somme, les consultants seraient
des sophistes prêts à défendre n'importe quelle thèse dès lors
qu'ils en tireraient profit. Ils fournissent les raisons d'agir
et les argumentaires techniques pour justifier une politique
impopulaire, ce qui en ferait des atouts pour des gouvernants
cherchant à se défausser de leurs responsabilités. Dès lors, ce
cryptopouvoir perturbe le fonctionnement de l'État en renforçant
la défiance entre les acteurs publics et la société civile,
mais aussi entre les gouvernants et la fonction publique qui
s'en trouve décrédibilisée.
Re vue du dr oit public * Mar s 2024

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