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Conseiller l'État
D'un autre point de vue, leur légitimité résiderait dans l'incapacité
de l'État à exercer ses compétences en raison d'un
manque de moyens ou d'expertises. Plusieurs chercheurs ont
soulevé le paradoxe du serpent qui se mord la queue : manquant
de capacités internes, les pouvoirs publics recourent
aux cabinets privés qui leur conseillent de se défaire de compétences
qu'ils se proposent, via leurs filiales ou partenaires,
de prendre en charge, accentuant l'incompétence des pouvoirs
publics et leur dépendance envers les cabinets dont la
présence devient indispensable. À mesure que les résistances
structurelles et idéologiques s'effritent, sous l'influence des
cabinets, ils étendent leur emprise sur l'État et capturent les
processus de fabrication de l'intérêt général. Cette perspective
est inquiétante, puisqu'elle implique d'être gouverné par des
entités sélectionnées sans contrôle démocratique, et irresponsables
tant vis-à-vis de l'État - dont la dépendance lui interdit
de demander des comptes - que des citoyens dépourvus de
moyens de contrôle.
Une justification financière a été avancée pour expliquer le
recours aux consultants : l'externalisation représenterait un
moindre coût pour l'État que le recours à l'emploi public.
Cet argument a été balayé par plusieurs travaux, dont ceux
de la commission sénatoriale, de la Cour des comptes et du
collectif nos-services-publics. D'après les données du Sénat,
le coût moyen d'une journée de consultant s'élève ainsi à
1 528 euros TTC pour la période 2018-2020 par jour et par
personne et 1 918 euros pour le conseil en stratégie, contre
moins de 400 euros pour un haut fonctionnaire. Ainsi, par
exemple, l'APHP a justifié la création d'une structure interne
chargée du conseil par l'écart de coût de revient d'une journée
de consultant : 365 euros en moyenne pour un agent contre
1 600 à 2 700 euros pour un intervenant externe. Or, rien ne
justifie un recours aussi massif et coûteux aux consultants, ni
la qualité de leurs travaux - non démontrés par les différents
contrôles -, ni leur regard extérieur qui, pour de multiples
raisons, fait courir de nombreux risques de conflits d'intérêts.
Les pouvoirs publics n'ont paradoxalement jamais démontré
avec précision la plus-value du recours à cette cryptocratie
qu'ils ne prennent la peine ni d'évaluer ni de justifier objectivement.
III.
La cryptologie des cabinets privés
C'est à la cryptologie en tant que science du secret qu'il faut
recourir pour comprendre les caractéristiques du pouvoir des
consultants privés qui agissent en toute opacité (A) sur des
enjeux de nature souveraine (B) tout en transférant la responsabilité
de leurs activités sur les pouvoirs publics (C).
A. Une opacité congénitale
Dans la cryptocratie oraculaire, tout est opaque, à commencer
par la notion de conseil, ce qu'elle recouvre en droit comme
en pratique, le coût des prestations, les techniques employées
et les livrables.
L'État est incapable de mesurer la place des consultants en son
sein, les chiffres évoqués diffèrent selon que l'on se place du
côté des membres du gouvernement, de la commission d'enquête
sénatoriale qui avoue présenter des sommes approximatives,
le Jaune budgétaire... Ainsi que le rappelle la Cour des
comptes, « différents services - tels le ministère du Travail,
Pôle emploi et l'Afpa mais aussi le ministère de l'Éducation
nationale ou celui chargé de l'Écologie - se sont avérés dans
l'incapacité de présenter, de manière rapide, précise et fiable,
la liste des marchés passés par eux avec des cabinets de conseil
sur la période 2015-2022, assortie de données en principe
aussi élémentaires que la distinction, par an et par marché,
des montants engagés et payés » (p. 34). Dans son rapport
de 2015, la Cour constatait qu'il n'était « matériellement pas
possible, à partir des seules nomenclatures comptables disponibles,
de dresser un inventaire fiable et exhaustif des dépenses
de prestations de conseil engagées par les Administrations de
l'État ». Pour sa part, la rapporteure de la mission d'information
de l'Assemblée de janvier 2022 concluait qu'il serait
« hasardeux d'avancer un chiffre précis pour la sphère de
l'État », tandis que le rapport de la commission d'enquête
du Sénat a relevé le caractère « généralement parcellaire » des
informations dont disposent les ministères sur les prestations
de conseil, « même si l'on s'en tient au strict plan budgétaire
et comptable » (p. 42).
Le cryptopouvoir des cabinets est encadré par le droit des
contrats publics qui n'a jusqu'ici garanti ni transparence ni
concurrence. À demi-mot, la commission sénatoriale et la
Cour des comptes laissent entendre que certains contrats ont
été attribués dans des conditions proches du délit de favoritisme
(C. pén., art. 432-14) en raison de pratiques contestables
de sourcing et de procédures assez douteuses de mise
en concurrence. La difficulté principale résulte du recours à
la technique des accords-cadres (CCP, art. L. 2125-1) qui
favorisent l'opacité des prestations réellement effectuées. Si
l'État communique une estimation du montant de la prestation
au moment de l'attribution de l'accord-cadre, les bons
de commande successifs ne font plus l'objet d'aucune publicité
37
. De plus, chaque accord-cadre dispose de ses propres
règles pour la répartition des prestations entre les cabinets.
Lorsque les lots comptent plusieurs prestataires, les commandes
font l'objet d'une remise en concurrence entre les
attributaires (marchés subséquents) ou d'une rotation entre
eux (« tourniquet »). Chaque ministère dispose d'un droit
de tirage sur les accords-cadres, sans réelle coordination au
niveau interministériel, ce qui lui évite de procéder chaque
fois à une nouvelle mise en concurrence, en dépit des restrictions
prévues par le Code de la commande publique, selon
lequel « les acheteurs ne peuvent recourir aux accords-cadres
37 Or, 15 accords-cadres ont été recensés par la commission d'enquête du Sénat,
dont les principaux sont celui de la DITP sur la transformation de l'action
publique (juin 2018), ceux de l'UGAP (mars 2019 et janvier 2020) et ceux de
la direction des achats de l'État (DAE) pour la maîtrise d'œuvre et d'ouvrage
informatique. En 2020, ces contrats ont porté sur près de 85 % des dépenses de
conseil en stratégie.
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