Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger N°4-2024 - 117

La décision Ocana ou l'anti-Dame Lamotte ?
en cours d'instance, le président de chambre de la cour administrative
d'appel de Paris soulève un moyen d'ordre public
selon lequel le litige est devenu sans objet. Sur le moyen d'atteinte
au procès équitable soulevé par le requérant, la Cour est
très succincte. Elle considère que le décret du 21 novembre
2018 est applicable au présent litige en l'absence de dispositions
transitoires et que le présent litige n'entre pas dans le
champ d'application de l'article 6 de la Convention de sauvegarde
des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. Le
Conseil d'État motive un peu plus sa décision en considérant
que les dispositions réglementaires empêchant tout retrait de
la Légion d'honneur post mortem ont été introduites par un
décret qui modifie le Code de la Légion d'honneur « sur de
nombreux autres points » (§ 4). Il ne ressort pas des pièces du
dossier que ces dispositions « auraient eu pour but de priver
d'objet son recours alors pendant devant la cour administrative
d'appel de Paris en méconnaissance de son droit à un
recours effectif. Par suite, le détournement de pouvoir allégué
n'est pas établi » (§ 4). Bien que la motivation soit concise, le
Conseil d'État semble estimer que le décret du 21 novembre
2018 n'avait pas pour objet même de faire échec à une potentielle
annulation juridictionnelle. Cette modification n'intervient
qu'à titre incident. Il est vrai que le décret en question
vient modifier un ensemble de règles applicables à l'ordre de
la Légion d'honneur. Il introduit, par exemple, la possibilité
pour le grand maître - i.e. le président de la République - de
retirer de manière discrétionnaire cette distinction aux actuels
et anciens chefs d'États et de gouvernement, aux actuels et
anciens membres du gouvernement comme aux membres du
corps diplomatique encore vivants 29
. Mais il a aussi été pris
dans l'optique de mettre fin au contentieux qui nous intéresse.
Cela ressort de manière implicite des propos du rapporteur
public sur cette affaire : « Il nous semblerait exagéré de
penser que le décret du 21 novembre 2018 aurait été spécialement
pris pour faire échec à l'action engagée par Monsieur
[Ocana] » 30
. Le doute est également permis à la lecture de
l'article de Monsieur Genevois, membre du Conseil de l'ordre
national de la Légion d'honneur jusqu'en avril 2018. En effet,
il vise explicitement le jugement du tribunal administratif de
Paris du 16 février 2018 pour préciser que la modification
apportée au Code de la Légion d'honneur va ainsi « couper
court à toute controverse » 31
pas entaché, selon lui, de détournement de pouvoir malgré
la présence d'autres mobiles étrangers à l'intérêt général 32
.
Il existerait deux buts d'intérêt général déterminants : la
réforme générale sur l'ordre de la Légion d'honneur, d'une
part, ainsi que le fait « d'éviter d'importer au sein de la grande
chancellerie de la Légion d'honneur et du prétoire du juge
administratif des débats mémoriels (...) d'autant que Franco
n'est certainement pas la seule personnalité dont la décoration
pourrait sembler critiquable ex post » 33
, d'autre part. Si
le Conseil d'État est plus prudent dans sa rédaction, préférant
se fonder uniquement sur la réforme d'ensemble apportée
par le décret du 21 novembre 2018, il n'en demeure pas
moins que le contexte n'est pas anodin : Francisco Franco a
été décoré à la demande de Philippe Pétain pour une guerre
coloniale sanglante sans parler des exactions futures du franquisme
tristement connues. Au regard de ces éléments, cette
prudence du Conseil d'État peut s'expliquer par la période
actuelle de « crispation mémorielle » 34
. On peut cependant
regretter que ce motif d'intérêt général ne soit guère davantage
explicité. À l'avenir, et sur des sujets moins symboliques,
le pouvoir réglementaire pourrait intervenir par décret pour
« sécuriser » en cours d'instance des risques d'annulation
sans pleinement devoir se justifier pour ensuite bénéficier de
l'office étendu du juge de l'excès de pouvoir qui doit rendre
des décisions utiles et effectives. À défaut d'être utilisée de
manière exceptionnelle, cette technique risque de renforcer la
défiance envers la justice. L'impératif d'effet utile de l'annulation
contentieuse se transforme alors en une neutralisation
a posteriori des potentielles illégalités en cours d'instance. Ce
contrôle juridictionnel favorise alors « une forme d'immoralité
administrative » 35
. Il n'est pas certain que cette efficacité
du juge administratif soit comprise du justiciable, selon les
vœux exprimés par Bruno Lasserre, alors vice-président du
Conseil d'État 36
.
Un autre aspect de ce contentieux semble avoir été occulté,
celui relatif au potentiel caractère conditionnel de la décision
d'attribution de la Légion d'honneur à F. Franco.
II. Une décision administrative
conditionnelle oubliée
sur la possibilité d'action post
mortem. Ce mobile n'est pas exclusif, mais il est bien existant.
Néanmoins, à partir du moment où le décret du 21 novembre
2018 n'a pas pour objet principal de mettre fin à l'instance
introduite par Monsieur Ocana, il n'est pas constitutif de
détournement de pouvoir. Le Conseil d'État confirme l'interprétation
restrictive de ce moyen de légalité interne. Le
décret de modification du 21 novembre 2018 poursuivant
un but d'intérêt général légitime et déterminant, l'acte n'est
29 C. Légion d'honneur, art. R. 135-5.
30 N. Labrune, conclusions en ligne sur ArianeWeb, p. 13.
31 B. Genevois, « La discipline de la Légion d'honneur : un régime juridique trop
discret ? », RFDA 2020, p. 30.
En tant qu'étranger, Francisco Franco est décoré de la Légion
d'honneur, mais n'est aucunement membre de l'ordre. Il
n'en reste pas moins que la décision d'attribution de la décoration
constitue bien une décision créatrice de droit. On
pourrait prétendre que son bénéfice est subordonné au respect
des conditions mises à son octroi. Aussi, une question
32 CE, 11 janv. 1957, Louvard : Lebon, p. 27 - CE, 20 juill. 1971, n° 80804, Ville
de Sochaux : Lebon, p. 561 - CE, 7 déc. 1983, n° 28300, Cne de Lauterbourg :
Lebon, p. 491.
33 N. Labrune, conclusions en ligne sur ArianeWeb, p. 13.
34 H. Rousso, Le syndrome de Vichy. De 1944 à nos jours, 1990, Le Seuil ; France
culture, « Pétain ou les ratés de la commémoration », Podcast, 13 nov. 2018.
35 C. Broyelle, « Ce que le requérant veut, au fond », AJDA 2023, p. 1.
36 Discours du vice-président du Conseil d'État, B. Lasserre, « Être accessible, utile et
compris : l'efficacité du juge administratif », 29 oct. 2021, Entretiens du contentieux
du Conseil d'État.
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