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Colloque
mie financière qui se traduit par l'édiction de règles comptables
distinctes 7
.
En outre, la comptabilité publique trace des frontières pour les
administrations centrales qui ne sont pas en adéquation avec
la notion d'administration publique. La comptabilité nationale
s'appuie sur une acception large qui inclut les organismes
centraux, les services déconcentrés, les budgets annexes et les
comptes spéciaux, mais aussi « les autres organismes centraux
dont la compétence s'étend normalement sur la totalité du
territoire économique, à l'exception des administrations de
sécurité sociale de l'administration centrale » 8
. Or, en faisant
le choix de l'énumération, et non celui de la catégorisation, le
décret GBCP crée un autre décalage. Certes, son article 4 soumet
à la comptabilité publique « les autres personnes morales
de droit public, dont la liste est établie par arrêté conjoint
du ministre chargé de l'Économie et du ministre chargé du
Budget ». C'est justement l'objet de l'arrêté du 1er
juillet 2013
qui reprend une grande partie des entités que la comptabilité
nationale nomme « organismes divers d'administration centrale
». Mais certains établissements publics nationaux restent
soumis à la comptabilité privée, ce qui est le cas de France
Travail (ex pôle emploi) en dépit de sa fonction redistributive
des ressources publiques. La raison tient sans doute au financement
majoritaire de l'Unédic qui est une personne morale
de droit privé.
Le droit de la comptabilité publique détermine aussi une cartographie
entre l'État et les entités intraétatiques en prenant
en compte les spécificités organisationnelles. De nombreuses
règles sont générales, mais d'autres ne sont propres qu'à certaines
entités. La comptabilité intègre le dualisme comptable
de l'État et le moniste des collectivités territoriales, l'exigence
de l'équilibre réel comme point de différenciation entre
l'État et les collectivités territoriales, la constitution des fonds
propres pour les établissements publics. Les lignes tracées par
la comptabilité publique, qui sont en décalage avec celles de la
comptabilité nationale, dévoilent un certain regard de l'État et
de ses ramifications. Le prisme comptable sépare mais fonde
aussi la spécificité entre le secteur public vis-à-vis du secteur
privé.
II. Le regard comptable
L'enjeu est le cadre d'interprétation de l'article 30 de la loi
organique relative aux lois de finances selon lequel « les
règles applicables à la comptabilité générale de l'État ne se
distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison
des spécificités de son action ». Le Conseil de normalisation
des comptes publics (CNoCP), organisme consultatif placé
auprès du ministère des Finances et distinct de l'Autorité des
normes comptables, a développé une normalisation qui prend
parfois ses distances avec la comptabilité privée. La notion de
7 Par ex., le règlement budgétaire et comptable de la présidence de la République
émane d'une décision du président de la République du 29 novembre 2016 entrée
en vigueur le 1er
janvier 2017.
8 Eurostat, SEC 2010, 2013, p. 49.
souveraineté (A) est mobilisée pour fonder la spécificité de
l'action publique (B).
A. L'usage rhétorique de la souveraineté
Le cadre conceptuel, forme de préambule du Recueil des
normes comptables de l'État, est le lieu central de l'exercice
rhétorique du CNoCP 9
d'une certaine étaticité (Staatlichkeit 10
. La volonté est de rendre compte
), de circonscrire un
noyau dur au-delà duquel l'État perdrait son identité. Il n'est
donc pas anodin que le champ de la spécificité de l'action
publique soit déterminé par la notion de souveraineté. Le
champ lexical est très varié : sont mentionnés les vocables de
« souveraineté », de « pouvoir souverain », de « prérogative de
puissance publique », de « pouvoir surplombant », de « pouvoir
unilatéral » et de « pouvoir de régulation ».
Le cadre conceptuel se réfère implicitement à la sécularisation
de la souveraineté, même si la théorie des buts n'est pas
complètement évacuée. Certes, le cadre conceptuel évoque
la détermination des politiques publiques en lien avec la
grammaire lolfienne, sans toutefois déterminer leur contenu.
L'étaticité n'est pas perçue par sa matérialité ou sa substance,
mais selon son ontologie, c'est-à-dire selon sa définition de
« pouvoir suprême », et ce, en cohérence avec la neutralité postulée
de la comptabilité qui ne préjuge pas des choix des entités
publiques 11
. Le pouvoir souverain est aussi défini par un
adjectif quelque peu inhabituel : « surplombant ». L'utilisation
d'un tel qualificatif appelle plusieurs remarques. En premier
lieu, non sans lien avec la conceptualisation volontariste de la
souveraineté 12
, cette dernière est présentée comme la source
unique du pouvoir qui « missionne » des entités diverses. Au
demeurant, le cadre conceptuel fait fi de l'évolution du système
juridique qui est, depuis longtemps, multicentrique. Au
contraire, le cadre conceptuel retient une acception unitaire
de la souveraineté qu'elle combine avec les séparations des
pouvoirs. Le souverain délègue des moyens et des pouvoirs
des entités publiques, selon l'expression du cadre conceptuel,
« par des processus politiques divers ».
En deuxième lieu, le cadre conceptuel contient une référence
implicite à Carré de Malberg : le pouvoir souverain est présenté
comme le seul à détenir la compétence de la compétence
13
. Il décide des politiques publiques, de leur périmètre
et de leurs moyens de financement.
En troisième lieu, le cadre conceptuel se réfère à la théorie
de l'institution 14
, en visant la permanence et la continuité
de l'action des entités publiques. En effet, l'institution est
9 CNoCP, avis n° 2016-02, 4 juill. 2016, Cadre conceptuel, p. 19.
10 Sur cette notion, O. Beaud, La puissance de l'État, 1994, PUF, Léviathan, p. 139.
11 CNoCP, avis n° 2016-02, 4 juill. 2016, Cadre conceptuel, p. 12.
12 O. Beaud, La puissance de l'État, 1994, PUF, Léviathan, p. 245 et s.
13 R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale, t. I, 1920-1922, rééd.,
2003, Dalloz, p. 261.
14 O. Beaud, La puissance de l'État, 1994, PUF, Léviathan, p. 180 et s. ; S. Rials, « La
puissance étatique et le droit dans l'ordre international », APD 1987, t. 32, p. 189.
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