Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger N°4-2024 - 165

Colloque
isolant les obligations au sens strict du Code civil (ici référées
aux opérations entrepreneuriales) dans l'ensemble des normes
dotées d'une logique déontique d'obligation (dont celles
qui, n'étant pas d'origine contractuelle, sont ici considérées
comme propres à l'action administrative). Elle en mobilise,
cependant, une lecture souple - guidée par la finalité poursuivie
- admettant comme véritable (au sens de la nécessité
de l'inscription comptable) l'obligation découlant d'un acte
unilatéral, mais produisant les mêmes effets qu'un contrat 45
.
Ainsi, « [u]ne obligation spécifique de l'action publique est un
passif à partir du moment où elle devient opposable à l'entité
chargée de cette action », or « [l]'opposabilité correspond
au moment où l'obligation, qui est à l'origine spécifique de
l'action publique, perd sa spécificité pour devenir similaire ou
assimilable à une obligation d'entreprise » 46
. Autrement dit, la
spécificité de l'action publique - justifiée par la souveraineté -
intègre les états financiers dès lors qu'elle n'est plus spécifique.
Selon le cas, l'exercice des compétences restera donc dans
l'ordre de l'expression souveraine (non comptabilisée), intégrera
la catégorie intermédiaire des engagements hors bilan 47
ou se matérialisera, banalement, dans les états financiers.
Bref, si la souveraineté peut être considérée comme utile à
la comptabilité, c'est essentiellement en ce qu'elle « permet
d'exclure du champ comptable ce qui relève de la puissance
publique » 48
.
B. Contournement du problème
L'abord actuel du problème de la saisie comptable de la souveraineté
est en soi un contournement dudit problème. Grâce
au raisonnement rapidement retracé ci-dessus, « on substitue
une imputabilité effective à une imputabilité politique » 49
.
Partant, faire les comptes des entités publiques, c'est donner
à voir le souverain puisque les premières ne font rien d'autre
que concrétiser la volonté du second. Autrement dit, il est
inutile de penser à comptabiliser le droit de police ou l'obligation
d'assurer la sureté des individus, par exemple. L'ensemble
des éléments qui matérialise l'activité policière et le maintien
de l'ordre apparaît déjà dans les catégories comptables.
Cette solution permet à l'évidence d'éviter de se poser deux
épineuses questions : le souverain engage-t-il le souverain ?
Quelle est la valeur du souverain ?
À partir de là, il est permis de se demander si la saisie comptable
de la souveraineté a vraiment quelque chose à voir avec
la souveraineté. C'est un peu paradoxal, mais de fait et en
45 CNOCP, avis, 4 juill. 2016, n° 2016-02, « Cadre conceptuel des comptes publics
relevant de la comptabilité d'exercice », p. 21.
46 CNOCP, avis, 4 juill. 2016, n° 2016-02, « Cadre conceptuel des comptes publics
relevant de la comptabilité d'exercice », p. 40.
47 RNCE, p. 177. Sur cette question, v. la contribution de J. Bardy au présent dossier
: RDP déc. 2024, n° RDP200l8.
48 Y. Muller-Lagarde, « De la convergence des comptabilités publique et privée »,
in S. Kott (dir.), Droit et comptabilité. La spécificité des comptes publics, 2017,
Economica, p. 31.
49 S. Kott et J.-P. Milot, « Les limites de la comptabilité générale dans la sphère
publique », RFAP 2022/3, n° 183, § 19. La fin du présent paragraphe est également
inspirée de la réflexion menée dans cet article.
dépit de la prétention en ce sens du cadre conceptuel, le traitement
comptable des conséquences de la spécificité de l'action
publique n'emprunte que de très loin à la souveraineté. Il s'explique
beaucoup plus, semble-t-il, par le mode de réalisation
non marchand des activités administratives, qu'il s'agisse de
relations inter-institutionnelles 50
ou tournées vers les administrés
51. Comme l'ont d'ailleurs fait remarquer plusieurs collègues
dans le cadre de leur réponse lors de la consultation
publique sur le projet de cadre conceptuel, d'autres principes
justificateurs de la spécificité publique auraient pu être choisis,
le service public par exemple 52
.
La comptabilité rejoint ici la préoccupation essentielle des
administrativistes et il est piquant de constater qu'à l'occasion
de cette consultation préparatoire au cadre conceptuel
s'est un peu rejoué 53
controverse vieille d'un siècle (pile 54
- mutatis mutandis, bien entendu - une
) entre Duguit, Hauriou
et Berthélemy à propos du rapport entre souveraineté et personnalité
morale. On retrouve les tenants de l'évacuation de
la souveraineté en tant que « fatras métaphysique » 55
qui souhaitent l'écarter comme incompatible avec l'objet
envisagé 56
qui ne semblait pas fait pour elle 57
l'analogie, en notant que le tableau - l'« icône » 58
dépeint par le cadre conceptuel n'est pas sans ressemblance
avec une conception d'ensemble du droit administratif 59
.
Quoi qu'il en soit, l'idée que le traitement de la spécificité
publique eut très bien pu s'affranchir d'une référence à la souveraineté
ouvre à d'autres hypothèses de contournement du
problème de sa saisie comptable. On peut en évoquer deux,
à titre d'exemple.
Avec la première, il s'agirait de se livrer à un exercice d'« utopie
langagière comptable » 60
, pourquoi pas à partir de quelques
titres d'étonnement bien connus, comme : « Pourquoi, en
50 V. par ex., RNCE, p. 29, norme 2 (à propos des charges de fonctionnement
indirect).
51 RNCE, p. 30 (pour les charges d'intervention). V. aussi, RNCE, p. 123 (norme 8
sur les stocks).
52 CNOCP, Consultation publique sur le projet de cadre conceptuel des comptes
publics. Analyse des commentaires reçus, 23 juill. 2015, réponse d'A. Camus,
S. Kott, V. Mazzocchi et L. Zevounou.
53 CNOCP, Consultation publique sur le projet de cadre conceptuel des comptes
publics. Analyse des commentaires reçus, 23 juill. 2015, spéc. p. 8.
54 Si l'on prend comme point de repère la publication, ici même, de l'échange
d'amabilités entre les deux derniers (RDP 1916, p. 20 et s.).
55 L. Duguit, Manuel de droit constitutionnel, 4e éd., 1923, E. de Boccard, p. 29.
56 H. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif, 13e
et Cie, p. 45 et s.
57 M. Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public (1933), 12e
Dalloz, p. 49 et s.
éd., 1933, Rousseau
éd., 2002,
58 A. Supiot, La Gouvernance par les nombres. Cours au collège de France (2012-2014),
2015, Fayard, p. 122 (« La comptabilité est (...) un mode d'accréditation d'une
vérité par l'image »).
59 En référence à la brochure éponyme de R. Jacquelin, publiée en 1899 (Giard
& Brière) en réaction à la gestion administrative d'Hauriou. L'auteur y propose,
de manière précoce, une approche continue (une échelle, en somme) en droit
administratif : celle de la puissance publique « à décroissance graduelle » (p. 18).
Un peu comme dans le cadre conceptuel s'y déploie une hiérarchie des actes
depuis la pure autorité jusqu'à la simple patrimonialité (ce qui permet de situer le
droit administratif dans l'intervalle entre le droit constitutionnel et le droit civil).
60 F. Compin, Théorie du langage comptable ou comprendre l'art de la manipulation
des comptes, 2004, L'Harmattan, p. 262.
et ceux qui acceptent de l'intégrer dans un moule
. On peut d'ailleurs pousser
plutôt -
, ceux
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