Revue - Revue des contrats 2-2024 - 126

Droit européen des contrats
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Le concessionnaire
de service public
piégé par la règle des
biens de retour
La Cour européenne des droits de l'Homme
admet, avec une brutalité peu habituelle,
l'extension expresse de la règle dite des
biens de retour, excluant toute indemnisation
du délégataire, à des biens essentiels au
fonctionnement du service public dont il était
pourtant propriétaire avant la signature de la
convention de délégation.
CEDH, 5 oct. 2023, no 24300/20, SARL Couttolenc
c/ France
Par Jean-Pierre Marguénaud
Agrégé de droit privé et de sciences criminelles, membre de l'Institut de droit
européen des droits de l'Homme (IDEDH) de l'université de Montpellier
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À
une époque où le réchauffement climatique rend chaque
année plus hypothétique l'ouverture saisonnière des stations
de sports d'hiver de moyenne altitude, l'arrêt de la Cour
européenne des droits de l'Homme SARL Couttolenc contre France
du 5 octobre 2023, relatif au transfert à une collectivité territoriale
des remontées mécaniques exploitées, dans une d'entre elles qui ne
s'élève pas à plus de 1 400 mètres, par des sociétés privées créées
par une famille de Haute-Provence, offre une touche de désuétude
un peu troublante. Il permet, en tout cas, de s'avancer sur des territoires
relativement peu explorés où le contrat et le service public se
rencontrent dans des conditions plutôt pittoresques.
La famille Couttolenc avait créé en 1934 la station de sports d'hiver
de Sauze dans les Alpes-de-Haute-Provence et l'avait progressivement
équipée de remontées mécaniques sur des terrains lui appartenant.
Elle les avait donc exploitées par l'intermédiaire de ses sociétés
constituées à cet effet dans la plus pure tradition du libéralisme
touristique jusqu'en 1985. Alors, par l'effet de la loi, dite Montagne,
du 9 janvier 1985, les remontées mécaniques sont devenues un service
public à la charge de communes, groupements de communes
ou départements, qui peuvent en assurer euxmêmes l'exécution, la
confier à une autre personne morale de droit public ou la concéder
conventionnellement pour une durée déterminée à une entreprise
privée.
Comme la loi prévoyait un régime transitoire, laissant quatorze années
pour régulariser les services de remontées mécaniques préexistants,
la SARL Couttolenc, qui avait continué à exploiter ses équipements
selon les modalités du droit privé jusque-là, avait, en décembre 1998,
conclu avec la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye
une convention de délégation de service public pour une durée de
quatorze ans, prolongée par un avenant jusqu'au 30 juin 2013, soit
une durée de 28 ans depuis la loi de 1985. À l'échéance et après
une procédure infructueuse de mise en concurrence en vue d'une
nouvelle délégation de service public, la communauté de communes
décida de reprendre en régie l'exploitation du domaine skiable de
la station de Sauze et, après de difficiles négociations, signa avec la
SARL Couttolenc un protocole d'accord approuvé par une délibération
aux termes duquel elle s'engageait à lui payer 2 millions d'euros
en contrepartie de la cession des remontées mécaniques. Las,
le préfet demanda l'annulation de cette délibération et, après deux
échecs devant le tribunal administratif et la cour administrative de
Marseille, il finit par l'obtenir du Conseil d'État en 2018 si bien que la
SARL n'ayant plus rien à exploiter avait vu fondre 2 millions d'euros
au soleil du Palais-Royal.
Ce résultat spectaculaire est la conséquence de l'extension expresse,
à des biens dont le délégataire était propriétaire antérieurement à
la signature de la convention de délégation de service public, de la
règle dite des biens de retour. La Cour a consacré un long développement
à ces biens que le lecteur a peut-être aussi besoin de mieux
connaître et qui lui seront présentés à partir de la jurisprudence du
Conseil d'État dans laquelle l'arrêt SARL Couttolenc puise à pleines
mains. Ils y ont été distingués, au fil d'une évolution empruntant
vaguement le langage du droit des régimes matrimoniaux, des biens
propres du concessionnaire généralement affectés de manière très
accessoire aux besoins du service public et des biens de reprise plus
directement utiles au service mais qui demeurent eux aussi la propriété
du délégataire à la fin de la concession sauf clause expresse de
rachat ou de transfert à titre gratuit dans le patrimoine de la personne
publique. Quant aux biens de retour, essentiels au fonctionnement du
service public, qui font irrésistiblement penser à ceux reçus de ses
parents par donation par le défunt que l'article 738-2 du Code civil
soumet à un droit du même nom, ils sont moins définis que cernés
par les caractéristiques de leur régime, à savoir :
1° qu'ils reviennent obligatoirement, sans dérogation ni aménagement,
à la collectivité concédante en fin de contrat parce qu'ils
reflètent exactement la célèbre formule d'Achille Mestre suivant
laquelle le but essentiel de la concession est de doter la collectivité,
sans appel à l'emprunt ou à l'impôt, d'ouvrages d'utilité publique,
prêts à fonctionner ;
2° que la collectivité concédante en est propriétaire, en principe, non
pas à l'issue du contrat, mais bien dès leur affectation au service
public - sans préjudice du droit de jouissance exclusif dont dispose
le concessionnaire ;
3° que, en vertu du principe de l'équilibre financier du contrat de
concession supposé avoir été négocié au moment de sa conclusion,
le retour se fait, en principe, à titre gratuit - « sans indemnité et en
bon état de fonctionnement », car il est logique qu'un bien payé par
le public revienne gratuitement à la collectivité à l'expiration de la
concession, sauf à indemniser la valeur non amortie des biens de
retour.
Toute cette horlogerie semble parfaitement bien huilée dans la
mesure où ce n'est pas le concessionnaire qui, à l'exemple de la
SARL Couttolenc, a payé les biens nécessaires au fonctionnement du
service public. Alors, comme le font malicieusement remarquer les
juges Ravarani et Mourou-Vikstromdans dans leur commune opinion
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